在以往发生的灾害中，由于老年人、残疾人、孕妇及儿童的避险自救能力弱，占据了遇难者的很大一部分。因此，弱势群体的避难受灾情况日益引起专家学者的关注。本文通过对日本福祉型避难场所、美国特需避难场所和英国避难措施等进行总结，以期为我国避难场所的建设提供一些经验借鉴。

国外避难场所建设经验

(一)日本

福祉型避难场所是专门为特殊人群(高龄人、残障人士、孕妇及其他避难弱者)在灾时提供避难的场所。不同于传统的避难场所，福祉型避难场所有着固定的服务对象，以便灾时集中管理。灾害发生后，只有在普通避难场所不能容纳更多人时，福祉型避难场才会对社会开放。福祉型避难场所多结合现有建筑指定，如学校，养老院，城市大型展馆等。

日本制定了详细的福祉避难场所运营事项。灾害发生 3 日内，首先了解避难场所内避难者的状况，制定避难者花名册，然后对避难者状况、周边一般避难场所与福祉型避难场所的救助空间进行评估。接下来决定福祉型避难场所是否开设，最后将需要的人员向福祉型避难场所移送。灾害发生 3 日到 3 周内，妥善运营福祉型避难场所，并与医疗机构合作。灾害结束后要做好福祉型避难场所关闭准备，将仍需要救援的人员向合适的机构移送。灾害发生 3 周到三个月内，要做好临时住宅等支援体制准备，然后便是准备福祉型避难场所的关闭并核算相关费用。灾害发生三个月后，做好临时住宅等设施的支援。日本福祉避难场所事项涵盖了灾前、灾时和灾后的各项措施准备，基本上实现了对灾情的全面把控。

1995年阪神地震后，日本室内避难场所的建设日益受到重视，而学校作为避难场所的首选地，日本开始提高校园建筑的标准，校园建筑一度成为日本最牢固的建筑。日本小学数量多，比较均匀地分布在城市的各个社区，校内有比较完善的城市生命线系统，距市民住宅近，有操场以及体育馆，避难条件比较好。

(二)英国

英国很少指定应急避难场所，而是通过设定《民事紧急状态法》建立完善的应急管理体系。英国对灾害的处理强调灾时的应急反应，政府要能在灾害发生后第一时间指派避难场所，并对救援工作做出安排。英国政府设立“金银铜”三级指挥，金层级主要负责制定任务和要达成的目标，通过远程指挥下达任务;银层级负责如何去完成这些任务，为下一层制定方法;层级则负责具体的实施，将任务进一步细化。三级阶层完成了对整个灾害的处理工作，节约了大量社会资源，又能高效地完成抗灾工作。英国多发生洪水、暴风雨等气象灾害，这种应急管理体系应对这种中小型灾害既迅捷又高效。

(三)美国

美国应急避难场所有三种:普通大众避难场所、特需避难场所和临时避难场所。第二种特需避难场所，强调在灾时继续为特殊患者提供医疗服务，为避免相关医疗服务对普通人会造成影响，所以在灾害发生后需要将患者安置在一个特别的场所以便继续进行医疗服务。与福祉型避难场所不同，特需避难场所旨在提供医疗服务，服务的对象更加专一更加明确，可以说是福祉型避难场所的细化。在美国，非政府组织在防灾救灾上发挥着举足轻重的作用，如红十字会等机构。在非灾时，地方政府负责管理避难场所;灾害发生后政府立马将管理避难场所的权利交付给红十字会，无论是从管理上还是救援水平上，红十字会等机构都不亚于政府，在灾时为政府减轻了很大的负担。

对我国避难场所建设的启示

(一)特殊避难场所应以室内为主

我国现有的避难场所多为绿地公园等场地型避难场所，主要针对地震灾害的发生。但是近些年，人为灾害和除地震外的自然灾害逐年增加，场地型避难场所已经不能满足避难者的避难需求，无法应对极端天气带来的持续影响。老年人避难能力弱，灾害发生后趋向于就近避难，而中小学服务范围为 500 米，步行 10~15分钟便能到达，基本覆盖了整个城市，而且中小学一般设有操场，可用作棚宿区。汶川地震后虽然我国学校的抗震设防标准有所提高，但总体水平低于日本，下一步应通过立法进一步提高学校的抗震设防标准，将学校作为首要避难场所。

(二)特殊避难场所智慧化

随着信息技术的不断发展，避难场所智慧化也是新时代的新要求。特殊避难场所作为避难场所的一部分，可以优先推广智慧化。智慧化第一要满足使用人员的基本生活要求，第二要优化原有管理模式，利用大数据分析与可视化基础上的管理模式，将避难场所的各个领域用互联网信息服务应用联系起来，建立综合信息服务平台，与其他避难场所建立良好对接。

据调查显示，灾害发生后约 68%的老年人会先选择打电话求助。如果灾时缺乏通信网络的支持，便会加大避难与救援的难度，可能导致救援受阻，甚至救援不到位。建议政府开辟灾时专用通信网络，区别于平时的通信网络，在灾前可以为开设灾情预报的居民发送灾害提示信息，做好灾情预警工作，为居民提供宝贵的避难时间;在灾时能做到通讯的畅通无阻，增强避难者与救援机构、避难者与避难场所、避难场所与避难场所之间的联系，有助于提高运营管理水平，节约救援成本。

(三)增强非政府组织和民间组织的作用

目前我国避难场所的管理工作主要还是依靠政府，在灾时难免会发生救援人员不足，管理与资源浪费等问题。政府应引导民间组织及非政府组织发挥其作用。在灾害发生后，社区作为第一受灾地，民间组织可以第一时间在社区开展救援，组织居民有秩序进入避难场所并为群众派送水和食物，安抚避难人员的情绪。在灾时，这些民间组织可以吸纳社会志愿者，指挥他们进行一些有组织的工作。在非灾时，可以进行一些专业的救援培训和医疗常识教育，还可以在社区宣传防灾知识，为居民讲解灾时注意事项，并进行防灾演习。

(四)制定弱势群体避险指导方针

灾害发生时准备信息发布避难劝告和避难指示尤为重要。灾害发生时要做到信息共享，采用访问、志愿方式以及相关机构共享方式收集和共享需要帮助人的信息;收集信息后要为每一位需要支援的人制定避险支援规划;在避难地点设置避难用的专用窗口，以及福利避难地点等;要做到多机构合作，提供持续福利服务。

近年来我国综合防灾规划有了长足的发展，但是我国防灾规划编制体系依然处于初步阶段，现实中还存在着不少问题，居民对防灾避难常识以及应急避难场所的关注还远远不够。应急避难场所的建设不能仅限于场地型避难场所，建设与福祉型避难场所类似的避难场所，如室内避难场所、特殊避难场所等，可以用于应对更多种类的灾害。应急避难场所作为灾后保障居民生命安全的第一防线，其建设是一项重要且长期的工作，希望将来不断丰富和完善应急避难场所的功能，在灾害来临时，为公众提供安全的保障。

本文选自城市与减灾2020年第三期(总第132期)内容有删减